自党的十九届四中全会首次将“数据”增列为生产要素以来，数据要素在经济社会发展中的关键作用愈发凸显。近日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，提出建立数据产权、数据流通交易等制度，为破解数据供给难题、加快促进数据要素赋能高质量发展提供了解决方案。

数据要素时代，数据资源不再仅是生产过程中的副产品或辅助生产的工具，而是转变为生产的原材料以及价值的重要来源。数据要素的高质量供给是数据价值释放的源泉，只有大规模、高质量的数据得以投入生产，在要素市场进行流通、使用、复用，才能实现从数据到数据要素的转变。扎实推进“数据二十条”，构建符合数字经济发展规律的数据要素供给制度，需要进一步分析研究目前我国数据要素供给侧存在的主要问题。

构建数据要素供给制度面临诸多问题

“数据二十条”根据数据生成来源将数据分为公共数据、企业数据、个人信息数据。但目前我国数据要素的生产和流通环节存在公共数据开放利用程度显著不足，企业数据供给流通受阻，重复采集、自产自用情况普遍，个人数据的信息边界不清，合规使用标准模糊等问题，主要原因归纳如下：

一是数据资源管理机制不健全。在机构设置上，目前对于数据开放授权运营过程中各项工作的职权职责尚不明确，导致数据资源管理单位存在权责不清、规则不明等问题。与此同时，数据分类分级授权使用规范及管理标准不够完善，未能细化不同类别数据的管理办法。在缺乏精细化管理的情况下，容易导致相当一部分可以开放利用的数据资源处于“休眠”状态。

原始数据资源具有非标准化的特性。数据资源的流通利用需要各方在数据存储、加工、应用等过程的软硬件方面能够实现互通或进行高效、低成本的转化。在实践中，由于在数据接口、数据格式、质量评估、价值测算等方面缺乏统一的标准，极大增加了数据传输与处理的成本，也容易发生争议，导致数据整合低效，为数据互通、融合带来较大阻碍。

二是数据产权制度不完善。数据的利益关系与技术样态较为复杂，导致数据资源的归属和相关产权边界难以明确。数据资源涉及个人信息、知识产权、商业秘密等内容提供者的多方利益，数据生产流通过程又需要载体搭建、清洗加工等多方数据处理者的共同参与。除此之外，数据具有无形性、可复制性等特征，在不同环节与应用场景下，数据呈现出不同的形态与价值。这都加大了对数据利益进行确认与保护的难度。

由于缺乏对数据财产权的明确界定，导致缔约双方缺少交易基础，不利于交易的有效进行。对各方的利益主张没有清晰界定的情况下，也容易在数据收益分配问题上产生争议，增加交易成本。同时，在数据持有、使用、经营方面法律定位的缺失，造成数据使用方在合规方面面临极高的不确定性，影响对数据资源进一步的加工增值等开发活动，阻碍了多元化数据产品开发与经营模式的探索。

三是个人信息安全合规体系不健全。个人信息数据，是指承载与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，受到《个人信息保护法》、《数据安全法》等法律的规制。个人信息不仅与自然人人格利益密切相关，同时部分特殊个人信息，以及个人信息汇集后所形成的群体行为信息也与国家安全紧密相连。考虑到隐私与安全的问题，在处理个人信息数据时面临较高的合规要求。

目前个人信息分级的规则体系尚不健全，《个人信息保护法》根据信息内容，区分个人信息、非个人信息以及敏感个人信息，对其使用提出不同的合规要求。但随着数据分析技术的发展，运用结合分析、高维关联等手段，可以从无直接关联或模糊的信息中，识别乃至对特定自然人刻画身份或行为的画像，导致信息分类边界逐渐模糊，使合规标准存在一定程度的不确定性。

同时，个人信息数据的价值实现在于海量数据的汇集与流通，形成数据的流转复用与规模化分享。现有“授权同意”规则要求处理个人信息需取得个人“同意”乃至“单独同意”，这一路径与数据要素时代数据管理与流通利用的需求无法很好契合；而通过“匿名化”处理去除与个人身份关联信息的方式，则不满足保险、医疗等需要与具体用户相匹配的场景需求，导致大量数据成为“化石”，难以得到利用。

进一步完善数据要素供给制度

构建符合数字经济发展规律的数据要素供给制度，在新发展阶段进一步释放数据要素价值，还需从以下方面进行细化完善。

一要完善公共数据运营管理制度。强化数据资源统筹管理，落实数据分类分级，制定公共数据开放细则，明确责任主体，确定归责原则，清晰规范流程。在实现方式上，加强“原始数据不出域、数据可用不可见”技术路线的研发落地，通过隐私计算、区块链等解决方案，打造安全、可信、可控的数据运行环境。探索通过模型、核验等产品和服务形式，扩大公共数据的使用范围和权限。让符合资质的主体更加便捷地获取高动态性、细颗粒度的公共数据资源，激活数据要素市场，创造更大的价值。

推动公共数据授权运营，建立公共数据开放激励机制。在坚持公共数据公共属性与确保安全合规的前提下，探索公共数据有条件有偿使用。建立公共数据开发利用准入标准，对符合条件的主体，允许其在合理范围内有偿使用公共数据。从公共数据运维转变为公共数据运营。合理反哺公共数据运营机构的资源投入，调动积极性，激励公共数据的持有主体主动开放数据，打开公共数据开放的阀门，促进公共数据高质量供给。

二要推进数据产权和标准化体系建设。“数据二十条”提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”思路。下一步应当加快数据要素产权立法工作，分场景、分类别对“三权”的法律性质、权能内容作出细化规定；建立适应数据特征、符合数据要素价值实现规律的数据法律体系，有效维护市场主体数据利益，释放数据要素新价值。

推进数据标准化体系建设，促进数据整合互通和互操作，有效降低数据流通交易成本，提高数据传输的效率，为数据高质量供给提供基础支持。在数据格式、数据接口、数据存储等软硬件方面建立通用标准；在数据采集、数据汇集、数据共享等环节实行通用规范；在数据质量、数据安全等方面进行统一评估。降低数据处理成本，提高数据处理效率，促进数据整合互通和互操作，提升数据供给效能。

三要完善个人信息安全合规体系。把握好数据高效流通与安全合规之间的平衡，细化个人信息分类标准的同时对技术运用方式进行规范，避免过度采集、过度分析。加强对各类平台用户协议的规范，在用户信息的采集范围、使用方式等方面清晰明确，提高可读性。将授权级别与服务类型相挂钩，让用户根据需要进行选择，满足用户的多元化需求。根据个人信息数据多主体流转、复用的价值实现需要，探索新型授权方式，对用户进行特别提示说明，提前形成授权链条，破解二次供给难题。

探索个人信息数据托管模式，实现数据供给规模化。开展个人信息数据托管试点工作，探索由受托者代表个人利益、监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工和使用的机制。根据数据大规模汇聚流通的价值实现模式，对规模化个人信息数据的集体授权、集体管理，优化授权同意路径，提高数据授权效率和管理的专业性，实现规模化供给。同时，数据的集中托管也有利于主管部门对个人信息数据的存储、流通环节实施监管，保护个人合法利益。

作者：对外经济贸易大学国家对外开放研究院 薛新龙 陈润恺