党的二十大报告指出，加快建设网络强国、数字中国。建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，按照夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径，首次明确了数字中国建设“2522”的整体框架，从党和国家事业发展全局的战略高度作出了全面部署，开启了我国数字化转型建设新篇章。

城市数字化转型从局部探索迈向整体布局新阶段

回顾我国城市数字化转型历程，整体可划分为四大发展阶段：第一阶段是2008年至2013年，这一阶段城市数字化建设聚焦“概念辨析、局部试点”，行业侧探索研究智慧城市内涵，各地开始实践推进无线城市、数字城市。第二阶段是2014年至2016年，这一阶段城市数字化建设聚焦“顶层设计、评价评估”，城市数字化转型进入试点建设、评价评估并举阶段，国家层面研究制定智慧城市评价指标体系，促进智慧城市从强调系统建设转向强化应用成果导向转变。第三阶段是2017年至2020年，这一阶段城市数字化建设聚焦“服务改革、条块整合”，国家层面系统性推动互联网+政务审批服务改革，以此为牵引推动政务网络、数据、系统整合优化，城市级政务云、基础数据库体系得到快速发展和质量提升。第四阶段是2021年至今，这一阶段城市数字化建设聚焦“场景驱动、数转制改”，上海、杭州、广州等地率先启动城市治理“一网统管”探索与改革，更多治理系统平台与数据开始融通，更多治理流程开始围绕“高效处置一件事”进行优化、重组和再造，体制机制改革要求空前迫切。

“三个脱节”矛盾亟待破解

历经四个阶段规划、投资与建设，我国城市数字化转型整体“高楼渐起”，以网、云、数为核心要素的城市数字基础设施底座从“有没有”走向“好不好”，集成度越来越高；以“组件超市”为核心要素的中台生态越来越完善，重复投资现象开始改善；以场景需求为导向的应用开发模式日渐兴起，城市数字化转型需求牵引、技术跟进、流程变革、制度改革的链式反应已经形成。

但总体来看，各地在实施层面依然存在三对突出矛盾：一是总体规划蓝图与实施路线图脱节。目前多数地区从指导意见、发展规划、行动计划、实施方案等层面制定了城市数字化转型指导政策，但宏观导向居多，工作要点不够细致，导致规划与实施产生落差，难以指导具体工程项目落地建设。二是增量IT项目与存量数字资源脱节。目前多数地区城市数字化建设沿用既有项目管理流程，对海量已投已建项目资源如何盘活利旧考虑不足，大量数字资源处于“沉睡”状态，数字化建设不断“起新楼”，建设成本高，规模效应差。三是实际业务需求与技术实现成果脱节。由于缺乏更科学的工程项目管理方法，导致部分地区在推动项目开发过程中，技术方案流于形式，开发以满足最低功能点设计要求为交付目标，政府缺乏必要的管控机制，导致实际项目建设质量存在不同程度劣化。

以总体设计系统推进城市数字化转型

总体设计主要应用于开放的复杂巨系统设计研发工作，针对这类系统，通过设置总体设计部，将目标需求与工程指标分条线、分层级解构至系统级、单机级需求，从末级开始逐级研发、设计、集成、测试，最终得到目标系统产品。结合目前城市数字化转型所处阶段来看，引入总体设计思想和架构设计工具恰逢其时。城市是典型的开放复杂巨系统，具有显著的“横向业务线多、纵向业务层多、横纵交织多”的“三多”特征，各政府部门之间、纵向层级之间履职存在相互依赖、相互影响关系。通过实施城市数字化转型总体设计，实现“业务流程模型化、应用功能架构化、数据服务敏捷化”。

结合航天工程总体设计实施方法与实践经验，城市数字化转型总体设计应涵盖以下核心工作要点：一是开展需求分析。结合城市的战略愿景、主要部门机构设置及其职责等进行业务需求梳理，将“三定方案”转变成各项业务的组织结构图、岗位目录、业务目录、资源目录、系统目录、业务流程图等图表。二是开展现状分析。梳理城市主要业务域、业务线、业务功能、业务流程、业务事项，形成城市需要数字化转型的业务全景图。三是绘制目标业务架构。结合城市业务主要场景需求，对共性业务进行归类整理与重新编排，绘制目标业务架构。架构设计环节输出物包括新的组织架构目录、业务场景目录、业务流程图、业务架构图等。四是梳理应用架构。以目标业务架构中“业务场景清单”为输入，对照存量应用系统，按照“应用域—应用—应用模块—应用功能—应用组件”拆解梳理5级应用能力，绘制城市数字化转型应用视图。五是输出建设类／升级类项目清单。结合应用视图，提炼基础共性应用模块，并梳理从组件到应用域的交互关系，形成应用关系流程图，推导应用模块（功能／组件）的复用、升级、新建需求，输出“拟升级应用系统”和“拟新建应用系统”的应用清单。六是以业务架构为输入梳理数据架构。将业务域、业务线内容转化为“基础数据、主体数据、共享数据”等，将业务功能或业务场景转化为“数据流”，指导业务流程环节（约束关系）、数据对象（库）的详细设计。

健全组织管理机制　深化城市数字化转型

当前，我们应健全组织管理机制，深化城市数字化转型。一是架构运营方面，建立一体化架构运营工作机制。建议国家层面进一步加强政策引导，指导各地建立城市数字化转型架构运营管理机制，强化大数据局在总体设计和架构设计审查方面的工作职能，强化各业务部门子领域架构设计的业务职能，增强技术团队架构设计与开发能力。二是架构开发方面，研究制定一体化架构设计方法与标准规范。建议国家层面推动城市数字化转型总体设计架构方法与标准规范研制工作，通过编制数字城市总体架构设计指南、制定标准等方式，指导各地区从业务场景需求出发，设计数字城市业务架构、应用架构、数据架构和管理架构，加强城市数字化项目一体化规划设计实施。三是架构推广方面，引导各地基于架构标准实施项目全过程管理。建议各地区加强总体设计工程方法创新，探索开展城市数字化转型总体设计，绘制城市数字化转型三张架构清单，以此为指引强化城市数字化工程项目审查约束，进一步强化项目从规划、立项、可研、设计到实施、验收的一致性审查，加强项目质量控制。